財(cái)稅改革“支出責(zé)任”明晰路徑

作為國(guó)家治理“基礎(chǔ)”和“重要支柱”，在全面深化改革中準(zhǔn)確定位財(cái)稅進(jìn)一步改革方向，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

“現(xiàn)在主要問(wèn)題是事權(quán)的劃分，這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是一個(gè)政治問(wèn)題。按照我們過(guò)去的慣性理解，即使劃分為中央事權(quán)，到各個(gè)部門(mén)以后，中央事權(quán)也是靠地方貫徹的。事權(quán)怎樣劃清楚需要一系列體制機(jī)制的推進(jìn)和變革?！睂?duì)於十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政改革的表述，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長(zhǎng)聶高民表示，三中全會(huì)中提及的“明確事權(quán)”是未來(lái)工作中尤需突破的關(guān)鍵點(diǎn)。

“財(cái)政不只是收錢(qián)、花錢(qián)那麼簡(jiǎn)單，它是國(guó)家治理的重心?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希告訴本刊記者，希望財(cái)政改革能發(fā)揮牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革杠桿效應(yīng)，推動(dòng)全方位的改革。

現(xiàn)在，一系列關(guān)於財(cái)稅改革的部署，究竟傳遞出了哪些信號(hào)?在新的階段，賦予財(cái)政更為明確的定位體現(xiàn)出了怎樣的思路變化?現(xiàn)代財(cái)政制度有何具體特征?兩個(gè)積極性如何調(diào)動(dòng)?多位專(zhuān)家從不同的視角進(jìn)行了解讀。

從國(guó)家治理高度定位財(cái)政

“首先就強(qiáng)調(diào)了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新的高度，對(duì)財(cái)政職能有了新的定位?！眲⑸邢１硎?，過(guò)去對(duì)財(cái)政的理解都是從經(jīng)濟(jì)的視角來(lái)定位，“現(xiàn)在如此強(qiáng)調(diào)財(cái)政的重要性，以前沒(méi)有過(guò)。這也進(jìn)一步凸顯了財(cái)政的綜合性作用。”

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張佔(zhàn)斌也認(rèn)為，財(cái)稅體制在宏觀調(diào)控、調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)、供給公共產(chǎn)品等方面都起著主導(dǎo)作用，把財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，目的在於保障權(quán)力更好地運(yùn)行。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張立群向本刊記者揭開(kāi)了另一層深意，“事實(shí)上，政府職能的轉(zhuǎn)變離不開(kāi)財(cái)稅制度的改革。”

不僅如此，三中全會(huì)還提出，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。劉尚希表示，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了財(cái)政在效率提高和公平提升中的重要作用，對(duì)未來(lái)的財(cái)政改革提出了明確的方向和要求，同時(shí)也意味著政府要改革自身，簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。

劉尚希進(jìn)一步分析說(shuō)，對(duì)財(cái)政職能作用的這一表述，實(shí)際蘊(yùn)含了兩層意思：

一是在促進(jìn)資源優(yōu)化配置提高效率方面，財(cái)政要發(fā)揮作用，另外在社會(huì)公平方面財(cái)政也要發(fā)揮作用，“財(cái)政就像一根扁擔(dān)，一頭挑著效率，一頭挑著公平，得把這兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)”，在此基礎(chǔ)上成為促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

二是制度保障本身具有深刻含義，即已經(jīng)不同於以往的財(cái)力保障，而是強(qiáng)調(diào)財(cái)政要發(fā)揮制度保障作用，對(duì)財(cái)政的運(yùn)行提出了更高的要求。

向著現(xiàn)代財(cái)政制度邁進(jìn)

“關(guān)於財(cái)稅體制改革，我覺(jué)得最主要的亮點(diǎn)之一是要依法規(guī)范財(cái)政制度。”張立群表示，完善立法中應(yīng)包括事權(quán)的劃分、稅制的確立、稅負(fù)的水平等都要通過(guò)立法的形式，使其形成一種比較穩(wěn)定、透明的形態(tài)。這是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的一個(gè)著力點(diǎn)。

劉尚希同樣認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)完善立法，把依法理財(cái)擺在了一個(gè)更加突出的位置，反映出了改革的重要性和緊迫性，“法治是現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)基本特征，因此這是建立新的財(cái)政制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是現(xiàn)代財(cái)政制度建立起來(lái)的一個(gè)標(biāo)志。”

“建立透明預(yù)算，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。”劉尚希分析指出，實(shí)現(xiàn)透明的前提是全口徑預(yù)算的實(shí)現(xiàn)?！艾F(xiàn)在我們說(shuō)提高預(yù)算的透明度、公開(kāi)性，提高到什麼程度才算透明?透明預(yù)算就是明確的方向。我們要盡快做到這一步。”

除此之外，穩(wěn)定稅負(fù)的要求也為學(xué)者所樂(lè)道。“這是第一次提到了穩(wěn)定稅負(fù)，這給老百姓吃了個(gè)定心丸。國(guó)家的錢(qián)袋子不是越大越好，財(cái)政收入的增長(zhǎng)、稅收收入的增長(zhǎng)並不是越快越多越好?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

具體的含義則是要求稅收的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)要保持同步。聶高民指出，自分稅制改革以來(lái)，財(cái)政收入佔(zhàn)GDP的比重逐漸增高。現(xiàn)在的改革傾向是要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的活力，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的活力，增強(qiáng)社會(huì)的活力，稅負(fù)的總水平要相對(duì)維持在一個(gè)穩(wěn)定的水平，不能繼續(xù)爬升。

“穩(wěn)定稅負(fù)與當(dāng)前推行的結(jié)構(gòu)性減稅是不是矛盾?”劉尚希對(duì)此表示，兩者並不矛盾，結(jié)構(gòu)性減稅是積極財(cái)政政策的內(nèi)容，同時(shí)結(jié)構(gòu)性減稅也是優(yōu)化稅制的重要舉措。目前來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅包括為中小企業(yè)減稅、“營(yíng)改增”帶來(lái)的減稅效應(yīng)等。通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅，法定稅負(fù)的降低，有利於激發(fā)市場(chǎng)主體活力，進(jìn)而擴(kuò)大稅基、增加稅源，實(shí)際上是放水養(yǎng)魚(yú)，為了更長(zhǎng)久的稅負(fù)穩(wěn)定。

事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)為落腳點(diǎn)

“要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”劉尚希認(rèn)為，三中全會(huì)的這一表述是對(duì)財(cái)力與事權(quán)相匹配的具體化和升華。

他說(shuō)，過(guò)去講財(cái)力與事權(quán)，所提及的財(cái)力更多講的是錢(qián)從哪裡來(lái)，而支付責(zé)任講得更多的是錢(qián)到哪裡去，花錢(qián)干什麼，要辦什麼事，要達(dá)到什麼目標(biāo)，所以支出責(zé)任的明晰界定實(shí)際上就是事與錢(qián)的結(jié)合，“沒(méi)有事和錢(qián)的結(jié)合就談不上責(zé)任，支出責(zé)任本身就包含了事和錢(qián)的匹配。”

“以后隻要是講到中央或者地方的支出責(zé)任，就已經(jīng)明確了這個(gè)事該誰(shuí)來(lái)干，或是誰(shuí)來(lái)花這個(gè)錢(qián)辦這個(gè)事。從這個(gè)角度理解，事權(quán)和支出責(zé)任相匹配能更好地達(dá)到事權(quán)和財(cái)力相匹配，這是完善財(cái)政體制一個(gè)更有效的抓手?！眲⑸邢１硎?。

至於三中全會(huì)提出的發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，受訪學(xué)者認(rèn)為，關(guān)鍵在於地方財(cái)稅體系的構(gòu)建。劉尚希認(rèn)為，“哪些稅種配置給地方，在‘營(yíng)改增’的背景下這成為一個(gè)需要盡快解決的問(wèn)題。哪些稅給地方不能按照現(xiàn)在的稅種一個(gè)個(gè)去扒，碎片化的舉措沒(méi)法搞清楚哪些稅給地方哪些稅歸中央，應(yīng)根據(jù)目前階段的實(shí)際情況確定一個(gè)配置的基本原則。”

針對(duì)以什麼原則配置稅基較為合適這一問(wèn)題，“把以消費(fèi)為稅基的稅種配置給地方比較合適?！眲⑸邢ＵJ(rèn)為，以前將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅基配置給地方的較多，比如營(yíng)業(yè)稅、增值稅等大多產(chǎn)生於生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這樣的稅收配置給地方的導(dǎo)向是：為了增加稅收，地方就得擴(kuò)大生產(chǎn)，要擴(kuò)大生產(chǎn)就得上項(xiàng)目，要上項(xiàng)目就得招商引資，這樣一來(lái)地方的行為全引導(dǎo)到重視生產(chǎn)上去了。

“如果把地方稅的稅基放到消費(fèi)上來(lái)，對(duì)地方政府的影響會(huì)產(chǎn)生另一種引導(dǎo)作用，地方就會(huì)重視消費(fèi)，這有利於擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，也與調(diào)整需求結(jié)構(gòu)的要求相吻合，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相吻合，與推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化相吻合?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，城鎮(zhèn)化涉及到人，涉及到農(nóng)民變市民，由於消費(fèi)多稅收就多，這樣就和城鎮(zhèn)化形成了內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。（記者 王仁貴 實(shí)習(xí)生 陳迪）