自貿試驗區(qū)：構筑新時代改革開放新高地

今年8月8日，充滿現(xiàn)代感的魯能JW萬豪侯爵酒店在風景優(yōu)美的上海浦東黃浦江畔開業(yè)，迅速引來滬上時尚潮人的追捧。人們不會想到，這家酒店原本計劃的開業(yè)時間是9月20日，讓時間足足縮短近一個半月的，是一張“行業(yè)綜合許可証”。這張許可証，集合了消防、公安、衛(wèi)生、食品等十幾個行業(yè)許可証的功能，辦証時間從兩三個月壓縮到不到兩周。

上海浦東新區(qū)從今年7月31日推行“一業(yè)一証”改革試點，這項全國首創(chuàng)、頗具力度的改革思路源於照后減証、証照分離，源於不斷提供制度創(chuàng)新的上海自貿試驗區(qū)。

自貿試驗區(qū)，承載著時代賦予的重要使命，展現(xiàn)出新時代改革開放新高地的強大示范效應。

負面清單不斷瘦身釋放市場蓬勃活力

2020年1月1日，外商投資法實施條例將在全國推行。其中，上海自貿區(qū)試行的負面清單制度功不可沒。

“上海自貿區(qū)成立6年多來，最大的成果就是實行了負面清單制度?！睆偷┐髮W上海自貿區(qū)綜合研究院研究員張湧說。以外商投資準入負面清單為例，以往，外商在華隻能在政府明確規(guī)定的領域、即正面清單中進行投資﹔現(xiàn)在的負面清單則允許外商在清單所列領域之外均可投資，隻需實施備案，“法無禁止即可為”。

負面清單存在於外資準入、市場準入等諸多領域，具有濃厚的市場經濟特色，強調市場主體性作用，相比之下，正面清單則更強調政府在準入方面的決定性作用。

在上海自貿試驗區(qū)，負面清單“瘦身”的速度很快。

2013年9月發(fā)布的全國首份負面清單（外商投資準入特別管理措施），共有18個大類190條。此后經過4次修訂，2019年7月的最新版本已減到13個大類37條。95%以上的投資項目都是負面清單以外的，以備案方式設立。負面清單減少意味著可供投資項目增加，帶來的是前來投資的外資企業(yè)數(shù)量大幅上升。截至今年9月底，上海自貿試驗區(qū)新設外資企業(yè)1.1萬戶，佔比從自貿試驗區(qū)掛牌初期的5%上升到20%左右，累計實到外資313億美元。

在張湧看來，負面清單減少固然好，但並非媒體所追捧的“越少越好”，一些涉及國計民生的項目還是要有所保留。重要的是，負面清單不僅讓中國市場準入更加開放，還使中國的投資環(huán)境變得更加公正、透明。

証照分離推動政府職能轉變

今年12月1日起，証照分離改革全覆蓋試點已正式在全國自貿試驗區(qū)展開。

“証照分離”是2015年11月，國務院總理李克強視察上海自貿區(qū)時布置的一項新任務?！罢铡本褪菭I業(yè)執(zhí)照，相當於市場上經營主體的“準生証”或“出生証”﹔“証”就是各行政機關賦予從事某項特定活動的經營資格許可，也就是“準營証”。傳統(tǒng)經濟模式下，經營者需要拿到所有經營許可資格后，才能申辦營業(yè)執(zhí)照。

証照分離改革的第一步，是變“先証后照”為“先照后証”，先有準生証后再有準營証。這厘清了一個邏輯關系，即應該讓企業(yè)先“出生”，在法律意義上獲得主體資格，再到銀行開戶、到物業(yè)租賃，到主管部門、監(jiān)管部門或審批部門申領各類許可証，以便獲得相應的經營資格。

証照分離改革的第二步，是從“先照后証”到“証照分離”的根本性轉變，重點解決企業(yè)辦証多、辦証難的問題，做到能取消則取消，不能取消的列入市場準入或經營資格許可“負面清單”，最終實現(xiàn)“取消為常態(tài)、審批為例外”的格局。

上海自貿區(qū)在實施“証照分離”改革的過程中，根據(jù)不同企業(yè)推行了4種類型的改革模式，其中，尤以告知承諾制最具創(chuàng)新價值。比如開一個咖啡店，如果業(yè)主承諾衛(wèi)生和消防等項目已達標，政府部門會當場發(fā)經營許可，但會在事中事后加強監(jiān)管。這種基於誠信、把企業(yè)當“成人”看待的告知承諾制，既是對政府治理能力的考驗，也是對企業(yè)誠信程度的檢驗，加速了中國向現(xiàn)代化信用型社會發(fā)展。

“証照分離”降低了交易成本，以市場為主體，推動政府職能向服務型轉變。

制度創(chuàng)新紅利不斷外溢

制度創(chuàng)新是上海自貿區(qū)與生俱來的任務，制度創(chuàng)新可復制可推廣，則是黨中央對自貿區(qū)建設寄予的厚望。

“實現(xiàn)貿易便利化，成本降低后就會出現(xiàn)很多新業(yè)態(tài)，比如保稅展示，進博會就是區(qū)外保稅展示制度的集中應用。”復旦大學上海自貿區(qū)綜合研究院院長助理盧華說，為了保証展品的快速通關，進博會還引用了自貿區(qū)海關特殊監(jiān)管的制度，比如信用承諾監(jiān)管。正是有了這些自貿區(qū)制度創(chuàng)新方面提供的保障，使得進博會能夠高效率、高質量地展示在世人面前。

盧華把自貿區(qū)形容為中國未來開放型經濟的制度創(chuàng)新供給區(qū)，除了負面清單、証照分離，一網通辦、多証合一、國際貿易“單一窗口”等等這些可復制可推廣的貿易營商便利化措施都是在上海自貿區(qū)首創(chuàng)，之后逐步推廣至全上海乃至全國。據(jù)了解，在全國自貿區(qū)202個可復制可推廣的制度創(chuàng)新中，上海自貿區(qū)的貢獻最多，超過了總數(shù)的3/4。

制度創(chuàng)新不僅發(fā)展了點，更多是帶動了面。

長久以來，我國醫(yī)療器械行業(yè)實行產品注冊和生產許可“捆綁”模式，注冊人必須自己設廠生產產品，如要委托生產，雙方必須同時具備該醫(yī)療器械注冊証和生產許可証。這不僅增加了企業(yè)成本、延長了新產品上市時間，也影響了企業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)能力。2017年，上海自貿區(qū)開始實行醫(yī)療器械注冊人制度（MAH），將產品注冊和生產許可“鬆綁”。今年10月，這項制度又進一步向長三角“三省一市”輻射，上海康德萊醫(yī)療器械股份有限公司執(zhí)行董事王彩亮興奮地說，現(xiàn)在拿著上海的注冊証就可以委托浙江、江蘇的工廠生產心血管介入器械，使企業(yè)的創(chuàng)新能力得到了進一步釋放，提高了國際競爭力。

醫(yī)療器械注冊人制度紅利的外溢，只是一個縮影，未來會有更多上海自貿區(qū)的制度創(chuàng)新紅利，帶動長三角一體化高質量發(fā)展。

“雁型陣列”領航中國高水平開放新格局

創(chuàng)新沒有暫停鍵，上海的自貿區(qū)建設在不斷升級。

今年8月20日，上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)在浦東滴水湖畔正式揭牌，按照“整體規(guī)劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業(yè)區(qū)、小洋山島、浦東機場南側等區(qū)域，面積119.5平方公裡。

從誕生那刻起，臨港新片區(qū)就以“開局就是決戰(zhàn)、起步就是沖刺”的精神領跑各個領域，例如突破卡脖子的硬科技，關注集成電路、人工智能、航空航天、生物醫(yī)藥等核心產業(yè)面臨的制度性瓶頸問題﹔在洋山建設特殊綜保區(qū)，實現(xiàn)“一線放開”，打造亞太分撥中心﹔借鑒倫敦經驗，打造人民幣和外匯離岸金融中心。此外，在新片區(qū)內，符合條件的四大行業(yè)企業(yè)5年內減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅﹔上海5年內對新片區(qū)投入1000億元，除中央所得外財力歸新片區(qū)使用。

特別的待遇為的是培育核心競爭力，也讓臨港新片區(qū)不再像以往上海自貿區(qū)那樣，刻意強調可復制可推廣。“需要保持高度警醒的是，‘其他地區(qū)暫不具備條件’這一條，是動態(tài)變化的，現(xiàn)在不具備條件不等於過一陣不具備，上海應抱有足夠的危機感，留給上海打造‘人無我有’特殊功能的時間窗口可能不會很長?！睆垳ヌ嵝颜f。

自2013年9月上海自貿試驗區(qū)正式揭牌，此后經過數(shù)次增編，如今全國的自貿區(qū)朋友圈中已經有了18個“小伙伴”，各具特色、各顯神通，正在呈雁型陣列，在投資、貿易、服務等各個領域引領中國全方位開放。

除上海自貿區(qū)外，各個自貿區(qū)的發(fā)展都有可圈可點之處，正在從制度創(chuàng)新“純輸入地”逐漸成為“輸出地”。

譬如海南的“極簡審批”，園區(qū)裡的土地在企業(yè)入駐前就把所有該做的評估做完，企業(yè)拿地之后能夠馬上開工﹔河南自貿區(qū)的跨境電商創(chuàng)立了保稅備貨模式，把國外的貨吸引到鄭州保稅區(qū)裡，國內顧客下單后馬上發(fā)貨﹔西安的自貿區(qū)在服務“一帶一路”方面很有特色，中歐班列的回程空駛率大幅降低。此外，天津自貿區(qū)的融資租賃和平行汽車進口、福建廈門自貿區(qū)的國際貿易“單一窗口”，都在各自領域成為了表率。

從政府“從頭管到腳”，到信用承諾制釋放企業(yè)和社會誠信潛能﹔從制度創(chuàng)新到政府職能轉變﹔從可復制可推廣的“廣普性”，到不可復制推廣的“特殊性”﹔從上海自貿區(qū)的“獨唱”，到全國18個自貿區(qū)的“大合唱”……自貿試驗區(qū)的發(fā)展不斷升級，始終秉承著習近平總書記“大膽試、大膽闖、自主改”的囑托，為中國的改革開放事業(yè)提供創(chuàng)新動力。

（本報記者 任鵬）