財稅改革“支出責(zé)任”明晰路徑

作為國家治理“基礎(chǔ)”和“重要支柱”，在全面深化改革中準(zhǔn)確定位財稅進(jìn)一步改革方向，建立現(xiàn)代財政制度，事關(guān)國家長治久安。

“現(xiàn)在主要問題是事權(quán)的劃分，這既是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是一個政治問題。按照我們過去的慣性理解，即使劃分為中央事權(quán)，到各個部門以后，中央事權(quán)也是靠地方貫徹的。事權(quán)怎樣劃清楚需要一系列體制機(jī)制的推進(jìn)和變革。”對于十八屆三中全會對財政改革的表述，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長聶高民表示，三中全會中提及的“明確事權(quán)”是未來工作中尤需突破的關(guān)鍵點。

“財政不只是收錢、花錢那么簡單，它是國家治理的重心。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希告訴本刊記者，希望財政改革能發(fā)揮牽一發(fā)而動全身的改革杠桿效應(yīng)，推動全方位的改革。

現(xiàn)在，一系列關(guān)于財稅改革的部署，究竟傳遞出了哪些信號?在新的階段，賦予財政更為明確的定位體現(xiàn)出了怎樣的思路變化?現(xiàn)代財政制度有何具體特征?兩個積極性如何調(diào)動?多位專家從不同的視角進(jìn)行了解讀。

從國家治理高度定位財政

“首先就強(qiáng)調(diào)了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這對財政的認(rèn)識達(dá)到了新的高度，對財政職能有了新的定位。”劉尚希表示，過去對財政的理解都是從經(jīng)濟(jì)的視角來定位，“現(xiàn)在如此強(qiáng)調(diào)財政的重要性，以前沒有過。這也進(jìn)一步凸顯了財政的綜合性作用。”

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌也認(rèn)為，財稅體制在宏觀調(diào)控、調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)、供給公共產(chǎn)品等方面都起著主導(dǎo)作用，把財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，目的在于保障權(quán)力更好地運行。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張立群向本刊記者揭開了另一層深意，“事實上，政府職能的轉(zhuǎn)變離不開財稅制度的改革。”

不僅如此，三中全會還提出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。劉尚希表示，這實際上強(qiáng)調(diào)了財政在效率提高和公平提升中的重要作用，對未來的財政改革提出了明確的方向和要求，同時也意味著政府要改革自身，簡政放權(quán)，更好地讓市場發(fā)揮作用。

劉尚希進(jìn)一步分析說，對財政職能作用的這一表述，實際蘊(yùn)含了兩層意思：

一是在促進(jìn)資源優(yōu)化配置提高效率方面，財政要發(fā)揮作用，另外在社會公平方面財政也要發(fā)揮作用，“財政就像一根扁擔(dān)，一頭挑著效率，一頭挑著公平，得把這兩者有機(jī)結(jié)合起來”，在此基礎(chǔ)上成為促進(jìn)國家長治久安的制度保障。

二是制度保障本身具有深刻含義，即已經(jīng)不同于以往的財力保障，而是強(qiáng)調(diào)財政要發(fā)揮制度保障作用，對財政的運行提出了更高的要求。

向著現(xiàn)代財政制度邁進(jìn)

“關(guān)于財稅體制改革，我覺得最主要的亮點之一是要依法規(guī)范財政制度。”張立群表示，完善立法中應(yīng)包括事權(quán)的劃分、稅制的確立、稅負(fù)的水平等都要通過立法的形式，使其形成一種比較穩(wěn)定、透明的形態(tài)。這是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的一個著力點。

劉尚希同樣認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)完善立法，把依法理財擺在了一個更加突出的位置，反映出了改革的重要性和緊迫性，“法治是現(xiàn)代財政制度的一個基本特征，因此這是建立新的財政制度的一項基本內(nèi)容，也是現(xiàn)代財政制度建立起來的一個標(biāo)志。”

“建立透明預(yù)算，也是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。”劉尚希分析指出，實現(xiàn)透明的前提是全口徑預(yù)算的實現(xiàn)。“現(xiàn)在我們說提高預(yù)算的透明度、公開性，提高到什么程度才算透明?透明預(yù)算就是明確的方向。我們要盡快做到這一步。”

除此之外，穩(wěn)定稅負(fù)的要求也為學(xué)者所樂道。“這是第一次提到了穩(wěn)定稅負(fù)，這給老百姓吃了個定心丸。國家的錢袋子不是越大越好，財政收入的增長、稅收收入的增長并不是越快越多越好。”劉尚希說。

具體的含義則是要求稅收的增長和經(jīng)濟(jì)的增長要保持同步。聶高民指出，自分稅制改革以來，財政收入占GDP的比重逐漸增高。現(xiàn)在的改革傾向是要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的活力，增強(qiáng)市場主體的活力，增強(qiáng)社會的活力，稅負(fù)的總水平要相對維持在一個穩(wěn)定的水平，不能繼續(xù)爬升。

“穩(wěn)定稅負(fù)與當(dāng)前推行的結(jié)構(gòu)性減稅是不是矛盾?”劉尚希對此表示，兩者并不矛盾，結(jié)構(gòu)性減稅是積極財政政策的內(nèi)容，同時結(jié)構(gòu)性減稅也是優(yōu)化稅制的重要舉措。目前來看，結(jié)構(gòu)性減稅包括為中小企業(yè)減稅、“營改增”帶來的減稅效應(yīng)等。通過結(jié)構(gòu)性減稅，法定稅負(fù)的降低，有利于激發(fā)市場主體活力，進(jìn)而擴(kuò)大稅基、增加稅源，實際上是放水養(yǎng)魚，為了更長久的稅負(fù)穩(wěn)定。

事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)為落腳點

“要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”劉尚希認(rèn)為，三中全會的這一表述是對財力與事權(quán)相匹配的具體化和升華。

他說，過去講財力與事權(quán)，所提及的財力更多講的是錢從哪里來，而支付責(zé)任講得更多的是錢到哪里去，花錢干什么，要辦什么事，要達(dá)到什么目標(biāo)，所以支出責(zé)任的明晰界定實際上就是事與錢的結(jié)合，“沒有事和錢的結(jié)合就談不上責(zé)任，支出責(zé)任本身就包含了事和錢的匹配。”

“以后只要是講到中央或者地方的支出責(zé)任，就已經(jīng)明確了這個事該誰來干，或是誰來花這個錢辦這個事。從這個角度理解，事權(quán)和支出責(zé)任相匹配能更好地達(dá)到事權(quán)和財力相匹配，這是完善財政體制一個更有效的抓手。”劉尚希表示。

至于三中全會提出的發(fā)揮中央和地方兩個積極性，受訪學(xué)者認(rèn)為，關(guān)鍵在于地方財稅體系的構(gòu)建。劉尚希認(rèn)為，“哪些稅種配置給地方，在‘營改增’的背景下這成為一個需要盡快解決的問題。哪些稅給地方不能按照現(xiàn)在的稅種一個個去扒，碎片化的舉措沒法搞清楚哪些稅給地方哪些稅歸中央，應(yīng)根據(jù)目前階段的實際情況確定一個配置的基本原則。”

針對以什么原則配置稅基較為合適這一問題，“把以消費為稅基的稅種配置給地方比較合適。”劉尚希認(rèn)為，以前將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅基配置給地方的較多，比如營業(yè)稅、增值稅等大多產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這樣的稅收配置給地方的導(dǎo)向是：為了增加稅收，地方就得擴(kuò)大生產(chǎn)，要擴(kuò)大生產(chǎn)就得上項目，要上項目就得招商引資，這樣一來地方的行為全引導(dǎo)到重視生產(chǎn)上去了。

“如果把地方稅的稅基放到消費上來，對地方政府的影響會產(chǎn)生另一種引導(dǎo)作用，地方就會重視消費，這有利于擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實現(xiàn)，也與調(diào)整需求結(jié)構(gòu)的要求相吻合，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相吻合，與推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化相吻合。”劉尚希說，城鎮(zhèn)化涉及到人，涉及到農(nóng)民變市民，由于消費多稅收就多，這樣就和城鎮(zhèn)化形成了內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。（記者 王仁貴 實習(xí)生 陳迪）