法制日報：規(guī)范部門規(guī)章制定權限和主體

部門規(guī)章的出現(xiàn)適應了經濟社會發(fā)展對行政管理的需要,也彌補了某些監(jiān)管立法和規(guī)制的不足

國務院總理李克強在全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上的講話中指出,今年再削減國務院部門行政審批事項和中央指定地方實施行政審批事項50項以上。據(jù)了解,國務院部門行政審批事項,除了法律、行政法規(guī)和國務院決定設定外,有的是部門規(guī)章具體規(guī)定或設定的,中央指定地方實施的行政審批事項,有的由國務院部門指定地方實施。

所謂部門規(guī)章,是指國務院組成部門(各部委、中國人民銀行、審計署)和具有行政管理職能的直屬機構制定的規(guī)定、辦法等。

在行政審批制度改革中,行政許可法沒有規(guī)定國務院部門規(guī)章可設定行政許可,但各部門可在上位法設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規(guī)定,並不得增設行政許可或增設違反上位法的其他條件。這樣規(guī)定,是經過認真研究的,主要考慮的是各部門不宜自我授權,為本部門或本系統(tǒng)設定和擴大權力。但實踐中,有的國務院部門設定了行政審批等事項或非行政許可審批事項並被保留下來,有的在行政審批的具體規(guī)定中,增設超越上位法的其他條件,有的行政審批事項指定由地方實施,地方無法取消。因此,國務院多次作出決定,取消包括部門設定或規(guī)定審批事項在內的行政審批等事項或非行政許可審批事項,取消中央指定地方實施的行政審批事項,清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務事項,並清理規(guī)范投資項目報建審批事項。

除了清理規(guī)范部門設定或規(guī)定的行政審批和相關事項外,規(guī)范部門規(guī)章的制定主體同樣重要。根據(jù)立法法第80條,國務院部門規(guī)章的法定制定機關是國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。

然而,制定國務院部門規(guī)章,還包括單行法律或行政法規(guī)授權的主體。一是,根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定,國務院銀行業(yè)監(jiān)管機構即國務院直屬事業(yè)單位中國銀監(jiān)會,依照法律、行政法規(guī)制定並發(fā)布對銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則﹔銀行業(yè)金融機構的審慎經營規(guī)則,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,也可由國務院銀行業(yè)監(jiān)管機構依照法律、行政法規(guī)制定。類似的還有,中國証監(jiān)會依証券法、中國保監(jiān)會依保險法授權獲得的規(guī)章制定權﹔二是根據(jù)《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》,國務院直屬特設機構國務院國資委,不行使政府的社會公共管理職能,但可制定企業(yè)國有資產監(jiān)管規(guī)章(企業(yè)國有資產法沒有相應規(guī)定)。另外,《電力監(jiān)管條例》規(guī)定國務院電力監(jiān)管機構可依法制定並發(fā)布電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則,但國家電監(jiān)會2013年與國家能源局合並為國家發(fā)改委管理的國家局后,電力監(jiān)管規(guī)章制定權,已轉由國家發(fā)改委行使。中國氣象局、中國地震局和國家自然科學基金委員會等,作為國務院直屬事業(yè)單位,也制定了部分規(guī)章或規(guī)范性文件﹔原國務院直屬機構、現(xiàn)交通運輸部管理的中國民航局經民用航空法授權,仍制定民用航空活動的辦法等。

部門規(guī)章的出現(xiàn)適應了經濟社會發(fā)展對行政管理的需要,也彌補了某些監(jiān)管立法和規(guī)制的不足。特別是“三會”作為行業(yè)監(jiān)管機構,分別依照法律、行政法規(guī)和國務院授權,統(tǒng)一監(jiān)管全國銀行業(yè)、証券期貨和保險市場,從事的是國務院領導的不屬於各部委的全國性行政工作,這類國務院直屬事業(yè)單位,除了為執(zhí)行法律、法規(guī)而擁有監(jiān)管權和處罰權外,還應有規(guī)章制定權和規(guī)制權,但根據(jù)《國務院行政機構設置和編制管理條例》及《國務院機構改革和職能轉變方案》,國務院現(xiàn)行組織機構包括國務院辦公廳、組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業(yè)單位、組成部門管理的國家行政機構和議事協(xié)調機構。其中,國務院直屬機構的法定含義是指主管國務院某項專門業(yè)務、具有獨立的行政管理職能的機構,大部分依法有權制定規(guī)章,但它並不包括同樣也直屬於國務院的事業(yè)單位和特設機構,也不能認為,在上述“三會”作為“國務院行業(yè)監(jiān)管機構”仍是國務院直屬事業(yè)單位時,可包括在國務院組成部門或直屬機構中。顯然,這兩類規(guī)章制定主體,是游離於立法法規(guī)定之外的。

為貫徹黨的十八屆四中全會提出的“明確立法權力邊界,從體制機制和工作程序上有效防止部門利益法律化”的要求,推進監(jiān)管機構職能轉變和機構整合,改進監(jiān)管方式,應將國務院直屬事業(yè)單位和國務院直屬特設機構納入立法法的范圍,明確“國務院其他機構或單位根據(jù)法律授權,可以制定部門規(guī)章”,並規(guī)定對這類規(guī)章不同於一般規(guī)章的要求。