十八大報告提出我國下一步行政體制改革的重要內(nèi)容之一是“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”，并且要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。這要求我們繼續(xù)十七屆二中全會和十一屆人大一次會議確定的政府機(jī)構(gòu)改革行動，把大部門制改革推向深入，并在擴(kuò)大部門和職能橫向歸并范圍的同時，努力探索職能與機(jī)構(gòu)在縱向上的劃分和工作機(jī)制的建成，將決策與執(zhí)行適度分開并形成二者相互制約、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。這就是應(yīng)該積極推進(jìn)的縱向改革內(nèi)容。
深化大部門內(nèi)縱向決策與執(zhí)行分開改革，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)幾個著力點(diǎn)，經(jīng)過整體和頂層設(shè)計，按照長遠(yuǎn)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)。
其一，大力促進(jìn)機(jī)構(gòu)成型。這包括兩個層次。一是按照職能相近和內(nèi)在統(tǒng)一的原則繼續(xù)進(jìn)行部門橫向歸并，將更多應(yīng)該納入大部門體系的專業(yè)性職能部門整合成綜合性強(qiáng)的大部門，使大部門成為政府部門的主流形態(tài)，構(gòu)建較為完整的大部門組織體系。二是在此基礎(chǔ)上對基本成型的大部門進(jìn)行內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分設(shè)。必須確定一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型，它決定著決策與執(zhí)行分開機(jī)制的成敗。從我國現(xiàn)階段的國情來看，編制內(nèi)的部門內(nèi)設(shè)式執(zhí)行機(jī)構(gòu)是可選類型。輔之以外部社會組織、企業(yè)性質(zhì)的合約式執(zhí)行機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成一個混合執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系。政府部門內(nèi)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)又分為兩種，一種是除了職能簡化為純粹執(zhí)行性事務(wù)之外，其他一切方面等同于部委內(nèi)設(shè)司局或廳局內(nèi)設(shè)處、科的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)上述縱向改革的目標(biāo)價值，基本上失去了二者分開的意義，故應(yīng)當(dāng)選擇另一個種類。這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)是區(qū)別于傳統(tǒng)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的半獨(dú)立式執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它在行政級別上相當(dāng)于或略高于部委的司局或廳局的處科，與部委或廳局之間存在管轄被管轄關(guān)系，屬于其下屬單位，但地位高于且重于普通內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，享有完全業(yè)務(wù)自主權(quán)和準(zhǔn)內(nèi)部事務(wù)管理權(quán)，包括人事、財務(wù)和外部活動權(quán)等。只有這樣的半獨(dú)立式執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒋蟛块T制內(nèi)縱向改革的價值充分發(fā)揮出來。
其二，積極進(jìn)行職能整合。一是用政企分開、政社分開、政資分開和政事分開的原則落實(shí)職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，把屬于市場、企業(yè)、社會和事業(yè)單位等的職能清理出來，交由各自履行或視時機(jī)向它們轉(zhuǎn)移，讓政府部門真正履行好屬于政府的職能。二是進(jìn)行縱向職能劃分，將決策職能和執(zhí)行職能區(qū)分開來，分別配置于決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這項(xiàng)工作對習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理方式的人來說有不可思議的難處，但也正是體現(xiàn)現(xiàn)代政府管理優(yōu)勢的一項(xiàng)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真學(xué)習(xí)企業(yè)管理和發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，致力于完成這一任務(wù)。三是站在綜合性大部門的宏觀視野進(jìn)行決策職能橫向整合。整合的方式并非簡單的加法式組合，而是在統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)上的刪繁就簡、融化邊界與重新生成，達(dá)到高度融合后的有機(jī)統(tǒng)一。這里是體現(xiàn)大部門制性能的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是對執(zhí)行性職能進(jìn)行專業(yè)化劃分，使其既能完全滿足決策實(shí)施的需要，又能最大限度發(fā)揮好執(zhí)行機(jī)構(gòu)的靈活性和效率性特點(diǎn)。
其三，探索形成工作機(jī)制。將決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)二者之間的關(guān)系定位于既相互制約又相互協(xié)調(diào)的上下游兼上下級關(guān)系。決策機(jī)構(gòu)居于具有上級屬性的上游位置，并圍繞這個主軸形成大部門內(nèi)兩者的新型工作關(guān)系機(jī)制。一是確定部委或廳局決策機(jī)構(gòu)的上位核心地位。只有它能夠完整代表整個政府部門行使部門整體性權(quán)力，具有對上和對外的關(guān)系權(quán)，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)有監(jiān)督考核權(quán)，對其主要負(fù)責(zé)人有依照績效合約進(jìn)行的提名和否決權(quán)，對其預(yù)算有審核權(quán)等，對整個部門內(nèi)同種崗位人員有調(diào)配權(quán)，并且是政策發(fā)布的唯一出口。二是保障執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立自主權(quán)，包括對決策機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、建議、評價權(quán)，單獨(dú)預(yù)算權(quán)，業(yè)務(wù)處理和內(nèi)部事務(wù)管理不受干涉的權(quán)力等。三是明確決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。決策機(jī)構(gòu)對立法機(jī)關(guān)承擔(dān)政治責(zé)任和總體管理責(zé)任。執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)合約規(guī)定的事務(wù)責(zé)任。四是建立決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)關(guān)系和潛在的事務(wù)沖突處理機(jī)制等，保障決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)都能夠順暢運(yùn)作。
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